IenW wil dronevliegers meer mogelijkheden bieden in CTR’s

Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat onderzoekt de mogelijkheden om de gecontroleerde luchtruimen van Schiphol, Eelde, Lelystad, Rotterdam en Maastricht deels open te stellen voor dronevliegers in de Open categorie en meer ruimte te bieden voor Specific-operators. Nu nog zijn de CTR’s verboden voor de Open categorie. Jaarlijks leidt dit tot tienduizenden illegale vluchten, die niet noodzakelijkerwijs onveilige situaties veroorzaken, maar wel de handhaving bemoeilijken.

Grote no-flyzones

Wie de dronekaart van Nederland bestudeert, raakt snel ontmoedigd door de vele rode gebieden die zichtbaar zijn. Een groot deel hiervan betreft gecontroleerd luchtruim rondom de grote luchthavens in ons land. Steden zoals Amsterdam, Maastricht en Rotterdam zijn daardoor verboden gebied voor dronevliegers in de Open categorie. Wettelijk gezien vallen drones onder VFR-vliegverkeer, en moeten daarom alle dronevluchten geautoriseerd en afgehandeld worden volgens protocollen die buiten de mogelijkheden van de Open categorie vallen.

Op dit moment is legaal vliegen in CTR’s alleen mogelijk met een vergunning voor de Specific categorie, inclusief de juiste procedures en privileges. De aanvraagprocedure is echter tijdrovend en kostbaar, en bovendien ligt de vergunningverlening vanuit de ILT al enige tijd stil. En met enkel een operationele autorisatie is een operator er nog niet: bij elke vlucht moet ook een gediplomeerde RT-operator aanwezig zijn.

Meerdere problemen

De huidige situatie kent meerdere problemen. Ten eerste worden er maandelijks duizenden illegale dronevluchten geregistreerd in alleen al de CTR van Schiphol. Deze vluchten zorgen over het algemeen echter niet voor onveilige situaties, omdat de meeste drones onder de 120 meter blijven en niet dicht bij de luchthaven vliegen. Handhaving is bovendien problematisch; als er capaciteit is om een dronevlieger te benaderen, is deze meestal al verdwenen tegen de tijd dat men ter plaatse komt.

Ten tweede zorgt de wettelijke verplichting voor tweezijdig radiocontact (RT) bij vluchten van de Specific categorie in civiele CTR’s voor een aanzienlijke extra belasting van de luchtverkeersleiding. Omdat de luchtverkeersleider zijn handen vol heeft aan het commercieel vliegverkeer, geldt er rond Schiphol een limiet aan het aantal gelijktijdige dronevluchten, tot grote frustratie van de drone-operators. Dit terwijl er, zeker op enige afstand van de start- en landingsbanen en op lage hoogte of in de buurt van gebouwen, eigenlijk geen begeleiding nodig is.

CTR’s openstellen

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is zich bewust van de problematiek en verkent de mogelijkheden om de (civiele) CTR’s deels open te stellen voor dronevliegers in de Open categorie en meer ruimte te bieden aan de Specific categorie. Maar dat is nog niet zo eenvoudig. De huidige Europese luchtverkeersregels (SERA) voorzien nog niet in afwijkende regels voor dronevluchten in gecontroleerd luchtruim, anders dan VFR of IFR. Daar komt wel verandering in, maar dat traject kan nog jaren duren. En zo lang wil IenW niet wachten.

Een bestaande richtlijn in de overkoepelende ICAO-standaarden biedt mogelijk een fundament voor de oplossingsrichting. Het gaat daarbij om het concept ‘obstacle limitation surfaces’, dat beschrijft hoe om te gaan met statische en dynamische hindernissen in de reguliere vliegpaden. Op plekken waar bebouwing of andere obstakels mogen voorkomen, kan beargumenteerd worden dat daar ook veilig met drones gevlogen kan worden, mits deze niet de toegestane hoogte overschrijden en de drone in het zicht houden.

Verschillende zones

Het idee is om de huidige CTR’s op te delen in 4 verschillende zones. De binnenste 2 zones, vlakbij de start- en landingsbanen, blijven voorbehouden aan operators in de Specific categorie. Deze zullen, afhankelijk van de locatie, niet altijd meer gebruik hoeven maken van RT. Vanaf ongeveer 5 km afstand van de luchthaven tot aan de rand van de CTR zouden in de nieuwe situatie ook Open categorie dronevliegers welkom zijn, mits ze niet hoger vliegen dan 120 meter.

Deze verruiming van de mogelijkheden zou betekenen dat er legaal door Open categorie dronevliegers boven steden als Amsterdam, Maastricht en Rotterdam gevlogen kan worden, mits zij zich aan alle andere regels met betrekking tot het overvliegen van mensen en privacy houden. Er komen dus meer mogelijkheden voor zowel recreatieve als beroepsmatige vliegers die gebruikmaken van kleine en lichte drones. De voorwaarde is wel dat men altijd voorrang geeft aan ander luchtverkeer (denk aan traumaheli’s) en dat de luchtverkeersleiding wordt ingeseind in het geval van een fly-away.

Voor operators in de Specific categorie zou het veel eenvoudiger worden om vluchten in atypisch luchtruim binnen CTR’s uit te voeren, omdat daar in principe geen contact met de luchtverkeersleiding nodig is tenzij de operator zich dicht bij de luchthaven bevindt. Met andere woorden: in de nieuwe situatie hoeft LVNL alleen begeleiding te geven in gebieden waar dat echt nodig is.

Juridische uitwerking

Momenteel buigen de juristen van IenW zich over de vraag of de beoogde oplossingsrichting inderdaad uitvoerbaar is. Belangrijk is dat in het geval van ongelukken er geen onduidelijkheid kan ontstaan over de verantwoordelijkheden van de diverse betrokkenen, zoals LVNL. Ook moet nog uitgezocht worden hoe de veranderingen beleidsmatig verankerd worden. Waarschijnlijk gaat het om een aanpassing van de Regeling onbemande luchtvaartuigen, en waarschijnlijk ook van de Regeling zonering onbemande luchtvaartuigen.

Belangrijk om op te merken is dat de beoogde verandering alleen civiele CTR’s betreft. Dus niet de militaire CTR’s zoals die bijvoorbeeld van toepassing zijn rondom de vliegvelden van Eindhoven, Volkel en Deelen. Defensie kijkt wel met interesse mee en volgt mogelijk in een later stadium het model dat IenW nu uitstippelt.

Tijdspad

Het streven is om de wijzigingen nog voor het einde van dit jaar door te voeren, maar voorzichtigheid is wel op zijn plaats omdat er nog cruciale keuzes gemaakt moeten worden. Minister Harbers heeft de plannen van het bovenstaande zoneringsontwerp inmiddels goedgekeurd, maar de invulling van de voorwaarden per zone zal in samenspraak met de LVNL en ILT worden uitgevoerd. De volgende stap is om de beoogde wijzigingen voor te leggen aan betrokkenen door middel van een internetconsultatie. Pas na verwerking van de binnengekomen zienswijzen kan de nieuwe regelgeving definitief worden gemaakt. Het kan zijn dat er nog onoverkomelijke bezwaren naar voren komen, waardoor IenW weer terug naar de tekentafel moet.

Parallel aan de wijziging van de regelgeving kan worden nagedacht over effectievere handhaving. In de nieuwe situatie zouden de politie en de ILT zich meer kunnen richten op het handhaven van excessen. Dat wil zeggen, drones die veel hoger vliegen dan de maximaal toegestane vlieghoogte, of drones die zonder autorisatie zeer dicht bij luchthavens vliegen. Detectiesystemen bieden mogelijkheden om dergelijke risicovolle dronevluchten te signaleren, en er zou dan gerichter op kunnen worden geacteerd.

Gevolgen voor de dronesector

De in dit artikel genoemde wijzigingen zullen nogal wat consequenties hebben voor de dronesector. Er komen meer mogelijkheden voor drone-operaties in de Open categorie. Zeker in grote steden als Amsterdam, Rotterdam en Maastricht ontstaat er een nieuw speelveld. Veel dronevluchten die nu nog als illegaal worden bestempeld, kunnen dan legaal plaatsvinden. Waardoor niet alleen de luchtverkeersleiding maar ook de handhaving voor een belangrijk deel wordt ontlast.

Voor operators in de Specific categorie betekent dit in zekere zin een aantasting van hun monopoliepositie. Bedrijven die veel geld hebben gestoken in vergunningen, opleidingen en RT-apparatuur zullen met lede ogen aanzien dat een deel van hun verdienmodel onder druk komt te staan. Daar staat tegenover dat de huidige limiet op dronevluchten in CTR’s ook niet echt bevorderlijk werkt voor een gezonde sector. De voorgenomen wijziging is dan ook op verzoek van DCRO in werking gezet. Bovendien zijn er nog steeds situaties waarbij een operationele autorisatie wel noodzakelijk is, bijvoorbeeld bij het gebruik van zwaardere drones boven de bebouwde omgeving.

Situatie in andere EU-landen

In andere Europese landen, zoals Duitsland, Finland, Polen en Tsjechië, is het al mogelijk om als Open categorie dronevlieger in CTR’s te vliegen. Hoe hebben zij het dan geregeld? De landen in kwestie baseren zich op de EU verordening 2019/947, die het vliegen met onbemande luchtvaartuigen regelt, maar ‘vergeten’ voor het gemak dat deze op dit punt conflicteert met de Standardised European Rules of the Air (SERA). In het geval van een incident is het daarom onduidelijk wat de juridische consequenties zijn.

Uiteindelijk kunnen andere landen profiteren van het uitzoekwerk dat nu door IenW wordt verricht. En tegelijkertijd kan de situatie in Nederland beter aansluiten op de situatie in andere EU-landen. Met, op Europees niveau, een gelijker speelveld tot gevolg.